Mockus quería 73 millones de pesos

Sentencia del Consejo de Estado de Colombia mediante la cual rechaza la pretensión de Antanas Mockus Sivickas de que se le pague, por via de la apelacion de una primera decisión de justicia, la suma de 47 millones de pesos adicionales a los ya recibidos por él (26 millones de pesos) en reposición por los gastos de su campaña electoral de octubre de 1994 para la Alcaldía de Bogota.
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ACTO DE CARACTER PARTICULAR DEFINITIVO - La orden de pago externo por concepto de reposición de gastos de campaña electoral no es mero acto de ejecución

La Sala hace notar que el acto de contenido particular que debió ser demandado, esto es, la orden de pago expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, a través de la Fiduciaria La Previsora, tuvo como base la cuenta de cobro anteriormente transcrita y que fue suscrita por el propio demandante por el valor que finalmente le fue reconocido, el cual pretende ahora objetar, demandando, equivocadamente, el acto general soporte de la citada orden. Seguidamente, la Sala desea hacer claridad respecto de por qué considera que la denominada orden de pago externo núm. 045068 constituye el acto de carácter particular definitivo que puso fin a la actuación administrativa, no obstante que, por regla general, las órdenes de pago son meros actos de ejecución.

ACCIONES CONTENCIOSAS - Contra actos particulares procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTOS GENERALES - Procede inaplicación por inconstitucionalidad / ORDEN DE PAGO EXTERNO - Elementos característicos de acto administrativo de carácter definitivo

Lo anterior, sin desconocer que la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que se demande en acción de nulidad y restablecimiento del derecho un acto que, a pesar de tener un contenido general, produzca efectos de carácter particular, situación que, como ya se vio, se presentó en el caso analizado, por no derivarse del mismo efecto particular alguno. En consecuencia, la Sala considera que frente al acto particular y concreto contenido en la orden de pago externo el actor debió demandarlo en acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal y, frente al acto de contenido general, debió, o bien solicitar su inaplicación por inconstitucionalidad, como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, o bien demandarlo ante esta instancia en acción de simple nulidad, solicitando en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la prejudicialidad. Corolario de todo lo expuesto es que la orden de pago externo núm. 045068 de 15 de marzo de 1995 goza de los elementos característicos de un acto administrativo de carácter definitivo, puesto que fue expedido por funcionario competente (Registrador Nacional del Estado Civil) y contiene una decisión obligatoria, que traduce la voluntad de dicho funcionario, cual fue reconocerle al actor la cantidad de veinticinco millones novecientos dieciocho mil pesos ($25.918.000.00), creando, de este modo, en ejercicio de su función administrativa, una relación jurídica consolidada, de carácter subjetivo, individual y concreto.




CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

CONSEJERA PONENTE : OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santa Fe de Bogotá, D.C., catorce de octubre de mil novecientos noventa y nueve.



Radicación número : 5248

Actor: Antanas Mockus Sivickas.

La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de fecha 9 de julio de 1998, mediante la cual se inhibió de pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El señor Antanas Mockus Sivickas, a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita la declaratoria de nulidad del artículo 4º de la Resolución núm. 06 de 25 de enero de 1995, expedida por el Consejo Nacional Electoral, “por la cual se ordena el pago de los gastos de reposición correspondientes a las elecciones celebradas el 30 de octubre de 1994”.

Como consecuencia de lo anterior, solicita que se restablezca en su derecho al demandante, declarando que la orden de pago externa núm. 045068 del 15 de marzo de 1995 de la Fiduciaria La Previsora, por cuenta del Consejo Nacional Electoral y por valor de veinticinco millones novecientos dieciocho mil pesos ($25.918.000.00), en favor del actor, constituye un abono parcial a la obligación total por un valor de setenta y tres millones ochocientos cincuenta y ocho mil trescientos cincuenta pesos ($73.858.350.00) a que tiene derecho con cargo al Consejo Nacional Electoral, por concepto de la contribución estatal a su campaña electoral, según las bases de liquidación de esa contribución fijadas por el artículo 13 de la Ley 130 de 1994.

De igual manera, solicita que se condene a la Nación - Consejo Nacional Electoral, a reconocer y pagar al actor el saldo insoluto de la contribución estatal, cuya cuantía asciende a la suma de cuarenta y siete millones novecientos cuarenta mil trescientos cincuenta pesos ($47.940.350.00), más los intereses legales previstos en el parágrafo del artículo 17 de la Ley 130 de 1994, los cuales se deben calcular desde el 30 de noviembre de 1994 hasta la fecha de su pago efectivo, así como los intereses previstos en esa misma disposición, sobre la suma de veinticinco millones novecientos dieciocho mil pesos ($25.918.000.00), calculados sobre el período comprendido entre el 30 de noviembre de 1994 y el 17 de marzo de 1995, suma total que deberá ajustarse y reconocérsele intereses comerciales y moratorios, conforme lo prescriben los artículos 177 y 178 del C.C.A.

b.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

El actor considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 13, 58, 109, 121, 189, numeral 11, y 265 de la Constitución Política, y 13 de la Ley 130 de 1994, por las razones que, bajo la forma de cargos, en forma resumida se expresan a continuación (fl. 7 del Cdno. Ppal.):

Primer cargo.- Nulidad del acto, por haber sido expedido por un organismo incompetente.

El Consejo Nacional Electoral carece de la competencia constitucional y legal para reglamentar lo referente al pago de la contribución estatal al financiamiento de las campañas electorales. En efecto, si bien la Resolución núm. 06 de 1995 tiene por objeto ordenar el pago de las contribuciones estatales a los candidatos que participaron en la contienda electoral del 30 de octubre de 1994, el artículo acusado va más allá, en cuanto pretende condicionar el límite y fijar la forma de pago de esa contribución.

Lo anterior está en abierta contradicción con los artículos 121, 189, numeral 11, y 265 de la Carta, pues la regulación del pago de los aportes a las campañas no es uno de los aspectos sobre los cuales el Consejo Nacional Electoral pueda válidamente ejercer la potestad reglamentaria, la cual corresponde al Presidente de la República, salvo que una norma constitucional confiera expresamente dicha potestad a otra autoridad del Estado.

Al Consejo Nacional Electoral le corresponde única y exclusivamente “distribuir los aportes” para el financiamiento de las campañas electorales. El monto mismo de los aportes, al tenor del artículo 265 de la Carta, es atribución exclusiva de la ley, la cual debe establecerlos y señalar la forma de cuantificarlos. El Consejo Nacional Electoral simplemente los distribuye y paga.

En consecuencia, el artículo 4º acusado fue dictado por una autoridad que carecía de competencia para ello, constituyendo una indebida intromisión en las funciones reservadas por la Constitución al legislador.

Si bien el artículo 4º tiene un carácter reglamentario, no por ello se trata de una norma general y abstracta, ya que el único candidato al que se le aplica la previsión en aquél contenida es al demandante, máxime cuando para el 25 de enero de 1995, fecha de expedición de la Resolución núm. 06, el Consejo Nacional Electoral ya debía tener pleno conocimiento de cuáles habían sido los gastos en que incurrieron los diferentes candidatos que participaron en las elecciones del 30 de octubre de 1994, pues, de conformidad con la Ley 130 de 1994, el plazo para la presentación de la relación de gastos venció un mes después de esta elección, es decir, el 30 de noviembre, habiendo cumplido el demandante con su obligación el 29 de noviembre.

Pese a su apariencia, la norma acusada tiene por único objeto definir unas condiciones de pago especiales de pago para el actor, en cuanto es el único candidato que se encuentra en la situación particular y concreta por ella establecida, como se demuestra con el “Listado de Votación” del Consejo Nacional Electoral, donde al único candidato al que no le fue reconocida la reposición de gastos a razón de $150 por cada voto, como lo ordena la ley, fue al demandante.

Segundo cargo.- La norma acusada desconoce el derecho a la igualdad, contenido en el artículo 13 de la Constitución Política, pues, desbordando las normas superiores que le sirven de fundamento, tiende a privilegiar a aquellos partidos, movimientos o candidatos que incurren en altos gastos en sus campañas, por encima de los que, por limitaciones de recursos o por consideraciones filosófico políticas, que la misma Constitución fomenta, desarrollan sus campañas con austeridad y economía.

En el caso concreto del actor la violación de su derecho constitucional a la igualdad, a partir de la aplicación del artículo 4º de la Resolución núm. 6 de 1995, es manifiesta, si se observa que mientras a todos los candidatos que participaron en las elecciones del 30 de octubre de 1994 los votos les fueron reconocidos a razón de $150 cada uno, como lo ordena el artículo 13 de la Ley 130 de 1994, al demandante cada voto le fue cancelado a razón de $52,63 cada uno.

En síntesis, la norma acusada es violatoria del artículo 13 de la Carta Política, por cuanto significa una discriminación en favor de ciertos candidatos, movimientos o partidos y reporta un tratamiento desigual frente a unos mismos supuestos consagrados en la Constitución y en la ley.

Tercer cargo.- La Ley 130 de 1994 al cuantificar la reposición de gastos de campañas establece una fórmula legal que no puede ser desconocida, como lo fue en este caso mediante el artículo 4º que se acusa.

En efecto, según la ley, la reposición de gastos se hace a razón de $150 por cada voto válido obtenido por el candidato. La ley no dice, por ejemplo, que la reposición de gastos se hace hasta $150 por voto.

Al presentarse el actor a las elecciones para alcalde y superar el 5% del total de la votación, por ese sólo hecho adquirió el derecho consagrado en el artículo 13, literal c) de la Ley 130 de 1994. En vez de ello, con violación de la garantía constitucional de los derechos adquiridos contenida en el artículo 58 de la Constitución, el Consejo Nacional Electoral dispuso reconocerle al demandante, por cada voto, $52,63.

La lesión nace del hecho de que el artículo 4º de la Resolución 06 de 1995, sin autorización constitucional o legal para ello, limitó la contribución estatal al “monto de los gastos efectuados durante la campaña por los respectivos candidatos”. Con esta limitación, los votos obtenidos por el demandante no fueron repuestos en los términos que ordena la ley, sino a razón de $52.63, suma que resulta de dividir la efectivamente pagada al actor, por el número de votos válidos por él obtenidos.

Cuarto cargo.- La norma acusada viola el artículo 109 de la Constitución Política, por cuanto fundió dos mandatos constitucionales independientes, consagrados en el citado artículo, en una sola regla.

En efecto, en primer lugar está el mandato dado al Estado de contribuir al financiamiento del funcionamiento y de las elecciones de los partidos, movimientos y candidatos, el cual se encuentra consagrado en los incisos 1 y 2 del canon constitucional en estudio, que tiene una clara finalidad política: garantizar, mediante el financiamiento estatal, el pluralismo político expresamente postulado en el artículo 1º ibídem.

En cuanto a la contribución a candidatos independientes, la Carta Política es perentoria al señalar el único límite aplicable: haber obtenido el porcentaje mínimo de la votación que señale la ley. La contribución no está referida en la norma constitucional a los gastos en que haya incurrido el candidato, partido o movimiento, ya que su finalidad es la de financiar el pluralismo político.

No trata la norma constitucional de indemnizar a los candidatos, movimientos o partidos en los gastos en que hayan incurrido - favoreciendo a los que hayan gastado más -, sino de financiar directamente la participación ciudadana, directamente o a través de organizaciones políticas con personería jurídica reconocida.

El artículo 13 de la Ley 130 de 1994, en desarrollo del artículo 109 de la Carta, opta por beneficiar económicamente a los candidatos que hayan obtenido la votación más alta. De esta manera se refleja fielmente el propósito político de la contribución estatal: se premia a aquellos candidatos que hayan obtenido la mayor aceptación del electorado, independientemente de los gastos en que hayan incurrido para obtenerla.

El segundo mandato consagrado en el artículo 109, inciso 3, de la Carta, es diferente del arriba explicado, pues faculta a la ley para limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales. La finalidad de esta norma no es el fomento del pluralismo político y de la participación ciudadana, sino el establecimiento de mecanismos que permitan garantizar y controlar la transparencia y honestidad financiera de los partidos, movimientos y candidatos.

El artículo acusado se equivoca al hacer depender la contribución estatal al financiamiento de las campañas, de los gastos incurridos por los movimientos, partidos o candidatos.

Quinto cargo.- El artículo 13 de la Ley 130 de 1994 desarrolla los mandatos constitucionales contenidos en el artículo 109, incisos 1 y 2, y en el 265, numeral 6, pues establece la fijación de la contribución estatal al financiamiento de las campañas electorales.

Esta regla, a la que se debe ceñir la reposición por concepto de retribución estatal, fue adicionada por el acto acusado, adición que en realidad es una limitación a la que fija la ley y que contradice el alcance del artículo 13, norma en la que la Resolución núm. 6 de 1995 debería fundarse, pero no con propósitos de desarrollo reglamentario, para lo cual, se insiste, no tiene competencia alguna el Consejo Nacional Electoral, sino sólo para ordenar el pago conforme a las fórmulas establecidas en la misma ley.

Llama la atención que en la Resolución núm. 06 de 1995 no se cite como fundamento el artículo 13 de la Ley 130 de 1994 y sí los artículos 14, 19, 20 y 21, los cuales nada tienen que ver con la ordenación del pago de la contribución estatal.

El artículo 13 de la Ley 130 de 1994 fija como regla para determinar la cuantía del pago de la contribución estatal en el financiamiento de las campañas electorales el pago de $150 por cada voto válido emitido para el respectivo candidato. El acto demandado, en cambio, vincula el pago de la contribución a los gastos incurridos en la campaña, restricción que no está prevista en la ley, la que tampoco autoriza al Consejo Nacional Electoral para adicionar la regla que ella misma establece.

El acto acusado dio paso a una regla distinta a la prevista en el artículo 13 analizado, en la que la reposición de los gastos se hace no a razón de $150 por cada voto, sino hasta por $150 por voto. Esta mutación, que a todas luces es exclusiva para el demandante, hace que a él y sólo a él cada voto le haya sido contabilizado a razón de $53,63, en flagrante violación de las normas constitucionales y legales ya citadas.

Finalmente, debe observarse que la aplicación de la norma demandada lesionó el derecho del actor, amparado por el artículo 13 de la Ley 130 de 1994, en concordancia con los incisos 1 y 2 del artículo 109 de la Carta Política, a obtener, por concepto de contribución estatal en el financiamiento de su campaña, como candidato independiente a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, la suma de setenta y tres millones ochocientos cincuenta y ocho mil trescientos cincuenta pesos ($73.858.350.00), resultante de la debida aplicación de la regla establecida en el artículo 13 de la Ley 130 de 1994.

En vez de esa suma el actor recibió la suma de veinticinco millones novecientos dieciocho mil pesos ($25.918.000.00), que resultó de la aplicación de la regla establecida en el artículo 4º que se demanda, con infracción de la Constitución y la ley.

De esta manera, la aplicación de la norma ilegal generó un daño en el patrimonio del demandante que asciende a la suma de cuarenta y siete millones novecientos cuarenta mil trescientos cincuenta pesos ($47.940.350.00), la que debe ser adicionada con los intereses de que trata el parágrafo del artículo 17 de la Ley 130 de 1994.
c.- Las razones de la defensa

El Consejo Nacional Electoral no contestó la demanda.

En el alegato de conclusión, su apoderada señala que la demanda se dirige contra el Consejo Nacional Electoral, representado por el Registrador Nacional del Estado Civil, lo cual significa ausencia de un presupuesto procesal taxativo de la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 137 del C.C.A., debiendo proferirse, a su juicio, un fallo inhibitorio.

Además, alega que no existe claridad en cuanto a la individualización de las pretensiones, ya que de acuerdo con lo establecido en el artículo 138 del C.C.A., el actor debió demandar el acto complejo constituido por la Resolución núm. 06 de 1995 y por la certificación expedida por la Contadora del Fondo de Financiación de Partidos y Campañas Electorales, como acto de ejecución definitivo.

Con el enfoque que el demandante le da a la demanda, en el sentido de que la Resolución núm. 06 de 1995 es un acto administrativo de carácter particular, debió, entonces, agotar la vía gubernativa, lo cual no aparece comprobado en el proceso.

d. La actuación surtida

De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto de 11 de diciembre de 1995 se admitió la demanda (fl. 49 del Cdno. Ppal.).

Mediante proveído de 26 de agosto de 1996 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por la parte actora (fl. 89 del Cdno. Ppal.).

Por auto de 24 de noviembre de 1997 (fl. 140 del Cdno. Ppal.) se corrió traslado a las partes y al señor Agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, derecho del cual hicieron uso la apoderada de la entidad demandada y la representante del Ministerio Público ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 141 y 154 del Cdno. Ppal., respectivamente).

II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen se declaró inhibido para pronunciarse sobre el fondo del asunto, puesto que se presentó, a su juicio, una indebida acumulación de pretensiones, pues el artículo 4º objeto de demanda se encuentra contenido en la Resolución núm. 06 de 25 de enero de 1995, expedida por el Consejo Nacional Electoral, acto que es de contenido general e impersonal y de cuya legalidad tiene conocimiento el Consejo de Estado, de conformidad con las normas que sobre competencia consagra el C.C.A.

De otra parte, observa el a quo que el actor ató la pretensión del restablecimiento del derecho a la nulidad del acto general, solicitando que se tenga como parte del pago la orden expedida por el Consejo Nacional Electoral, lo cual sería procedente en la medida de que se hubiera solicitado la nulidad del acto que le reconoció y ordenó el pago de la reposición de los gastos de la campaña electoral.

Se concluye que la pretensión de nulidad del acto que se solicita y el restablecimiento del derecho impetrado constituyen una indebida acumulación de pretensiones, pues, de una parte, una excluye la otra y, de otra, el Tribunal sólo sería competente para conocer de la pretensión de restablecimiento del derecho, ya que el acto acusado fue expedido por el Consejo Nacional Electoral, siendo su conocimiento del Consejo de Estado.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En la sustentación del recurso de apelación, el recurrente reitera los argumentos expuestos en la demanda contra la norma acusada, y basa su inconformidad con el fallo inhibitorio proferido, en las razones que se sintetizan a continuación (fls. 7 a 21 del Cdno. núm. 2):

1ª. El contenido del artículo 4º de la Resolución núm. 06 de 1995 es particular, como quiera que la ilegalidad afectó únicamente a la campaña del demandante, razón por la cual, pese a su formalidad exterior y a su presentación, la resolución en cuestión constituye realmente un acto cuyo contenido es particular y concreto.

2ª. Entre la Resolución núm. 06 de 1995 y el pago de la contribución estatal a los diferentes candidatos no medió acto administrativo definitivo alguno de carácter individual y concreto, sin que puede aceptarse el argumento expuesto por la apoderada del Consejo Nacional Electoral, en el sentido de que la certificación expedida por la Contadora del Fondo de Financiación de Partidos y Campañas Electorales constituye ese acto individual y concreto que, a su juicio, debió ser demandado, pues el mismo no fue notificado al demandante para que pudiera ejercer su derecho de defensa y, no lo fue, porque constituye un acto de trámite interno en la Administración Electoral que no crea ni modifica situación jurídica individual alguna, modificación que sí se dió para el actor con la expedición del artículo 4º que se acusa. Iguales consideraciones cabe hacer frente a la orden de pago número 045068 de 15 de marzo de 1995, para concluir que tampoco es un acto definitivo.

3ª. Para la jurisprudencia del Consejo de Estado, en lo que respecta a la protección de los derechos procesales y en especial el derecho de defensa, es más importante el contenido que la forma del acto.

4ª. El artículo 4º de la Resolución núm. 06 de 1995 es un acto de carácter individual y particular que afecta a un movimiento político y a una persona determinada, a pesar de no aparecer éstos mencionados, pues el Consejo Nacional Electoral no está facultado para dictar normas de carácter general y abstracto sobre financiación de campañas, como se dejó dicho en la demanda. Además, la Resolución núm. 06 de 1995 fue dictada con posterioridad a la presentación de la relación de gastos por parte de todos los candidatos que participaron en la contienda electoral del 30 de octubre de 1994, lo cual significa que para la fecha de expedición de la resolución en cuestión, el Consejo Nacional Electoral conocía plenamente la situación financiera de todas las campañas que participaron en la jornada electoral citada y, por lo mismo, sabía que el único candidato que tenía una proporción de votos superior al reembolso de gastos era el actor.

5ª. El artículo 4º que se acusa no sólo es ilegal, sino que tiene un carácter retroactivo, al entrar a regular y disminuir un pago contemplado en la ley e impedir la efectividad de un derecho democrático.

6ª. Tan es individual y concreto el acto administrativo contenido en el artículo 4º que se demanda, que en los actos precedentes, por los cuales el Consejo Nacional Electoral ordenó el pago de la contribución estatal a las campañas (Resoluciones núms. 193 de 16 de junio de 1994 y 235 de 10 de agosto del mismo año) referidas, en su orden, a la primera y segunda vueltas de las elecciones presidenciales de ese año, no se incluyeron previsiones semejantes a las que para el actor sí se aplicaron en el mencionado artículo.

7ª. El artículo 4º de la Resolución núm. 06 de 1995 es realmente un acto de carácter particular y concreto llamado desde el comienzo a afectar sólo el derecho individual y subjetivo del demandante y su movimiento político y, por lo mismo, la única acción que se puede intentar frente al mismo es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

No permitir la demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho equivale a la denegación del derecho de defensa del actor, situación que ofende el ordenamiento jurídico colombiano.

Se requiere que las autoridades profieran un fallo de fondo que resuelva la controversia planteada en la demanda, pues, de lo contrario, no habría otra posibilidad de ejercitar el derecho de defensa en este caso, dado que las otras acciones previstas en la ley no tienen aplicabilidad. En efecto, si se encausa la demanda mediante una acción de reparación directa no estaría demostrado el daño, pues la presunción de legalidad ampara los actos de la Administración y habría que demostrar primero la ilegalidad del artículo 4º de la Resolución núm. 06 de 1995, para establecer que el pago se hizo en cuantía inferior a la ordenada por la Ley 130 de 1994, como también ocurriría con el derecho de petición. Si se utiliza la simple acción de nulidad, una vez proferido el fallo correspondiente, en caso de declararse la nulidad, habría que demandar nuevamente en acción de reparación directa. En consecuencia, no hay indebida acumulación de pretensiones en la demanda presentada ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.

IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Resolución núm. 06 de 25 de enero de 1995, expedida por el Consejo Nacional Electoral, es un acto de contenido general, como también lo es, particularmente, el contenido del artículo 4º que aquí se demanda, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 4º. En ningún caso la suma de dinero reconocida por concepto de reposición parcial de gastos podrá superar el monto de los gastos efectuados durante la campaña por los respectivos candidatos”.

En primer término, la Sala advierte que se encuentra de acuerdo con la decisión del fallador de primera instancia en cuanto se abstuvo de proferir un fallo de fondo, más no con la razón que expuso para ello, esto es, por indebida acumulación de pretensiones, pues lo ocurrido en este caso fue que la parte actora se equivocó al demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución núm. 06 de 25 de enero de 1995, en la medida de que lo que debió demandar fue el acto de contenido particular y concreto a que se hará alusión más adelante, y del cual eventualmente podrían derivarse los perjuicios por él reclamados.

En efecto, el texto del artículo 4º de la Resolución núm. 06 de 25 de enero de 1995, que aquí se demanda, señala que en ningún caso la suma de dinero reconocida por concepto de reposición parcial de gastos podrá superar el monto de los gastos efectuados durante la campaña por los respectivos candidatos, lo cual significa que es en un acto posterior, particular y concreto, que la Administración dispondrá la suma por reconocer a cada uno de los respectivos candidatos, acto del cual se deriva el derecho individual de cada uno de ellos.

Ahora bien, la Sala considera que el acto de contenido particular y del cual, demostrada su ilegalidad, se derivaría el restablecimiento del derecho solicitado por el demandante, se encuentra contenido en la denominada orden de pago externa núm. 045068 de 15 de marzo de 1995, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, que obra a folio 103 del cuaderno principal, y que tuvo como origen, de acuerdo con lo allí señalado, la cuenta de cobro y la Certificación del Consejo Nacional Electoral que se encuentran a folios 104 y 105 ibídem, en los siguientes términos:

1. Cuenta de Cobro:

“LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

“D E B E

“ A: ANTANAS MOCKUS SIVICKAS

“LA SUMA DE VEINTICINCO MILLONES NOVECIENTOS DIEZ Y OCHO MIL PESOS ($25.918.000.00) MONEDA CORRIENTE, por concepto de pago que hace por la votación obtenida en el debate electoral del 30 de octubre de 1994.

“ANTANAS MOCKUS SIVICKAS

“c.c. No. 19.164.378 de Bogotá.

Santa Fe de Bogotá, D.C. febrero 9 de 1995” (fl. 104)


2. Certificación del Consejo Nacional Electoral:


“CONSEJO NACIONAL ELECTORAL


“LA SUSCRITA CONTADORA DEL FONDO DE FINANCIACION DE PARTIDOS Y CAMPAÑAS ELECTORALES

“CERTIFICA:
“Que el ciudadano ANTANAS MOCKUS SIVICKAS, se inscribió como candidato independiente a la alcaldía de Santa Fe de Bogotá, D.C., en las elecciones del 30 de octubre de 1994 y tiene derecho a la suma de VEINTICINCO MILLONES NOVECIENTOS DIECIOCHO MIL PESOS ($25.918.000.00) por concepto de reposición de gastos.

“Presentó los informes financieros, ajustándose a lo dispuesto en la Ley 130 del 23 de marzo de 1994 y Resoluciones 257 del 30 de agosto de 1994, 345 del 14 de octubre de 1994, 06 del 20 de enero de 1995 y 020 del 1 de marzo de 1995, expedidas por esta Corporación. Por tanto se puede ordenar su correspondiente pago.

“BLANCA ACHURY ACHURY
“Contadora
TP 4111-T”


La Sala hace notar que el acto de contenido particular que debió ser demandado, esto es, la orden de pago expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, a través de la Fiduciaria La Previsora, tuvo como base la cuenta de cobro anteriormente transcrita y que fue suscrita por el propio demandante por el valor que finalmente le fue reconocido, el cual pretende ahora objetar, demandando, equivocadamente, el acto general soporte de la citada orden.

Seguidamente, la Sala desea hacer claridad respecto de por qué considera que la denominada orden de pago externo núm. 045068 constituye el acto de carácter particular definitivo que puso fin a la actuación administrativa, no obstante que, por regla general, las órdenes de pago son meros actos de ejecución.

Pues bien, en el asunto sub examine se presentó una situación bastante particular, cual es la de que frente a la cuenta de cobro presentada por el actor, por valor de veinticinco millones novecientos dieciocho mil pesos ($25.918.000.00) y, teniendo en cuenta la certificación suscrita por la Contadora del Consejo Nacional Electoral, el Registrador Nacional del Estado Civil, como ordenador del gasto, reconoció a aquél dicha suma, a través de la orden de pago a que se aludió en precedencia, sin que entre la misma y el acto de carácter general, esto es, la Resolución núm. 06 de enero de 1995, mediara otro acto que contuviera decisión alguna, encontrándose esta Corporación, por este aspecto, en desacuerdo con lo expresado por el fallador de primera instancia y por la entidad demandada, quienes consideraron que dicho acto particular estaba contenido en la certificación suscrita por la Contadora del Consejo Nacional Electoral, cuando lo cierto es que esta funcionaria no adoptó decisión alguna, pues la decisión fue finalmente adoptada, se reitera, por el Registrador Nacional del Estado Civil, quien aplicó en la pluricitada orden de pago lo dispuesto en el acto de carácter general.

Es importante advertir que de acuerdo con lo obrante en el proceso, la orden de pago externo núm. 045068 de 15 de marzo de 1995 de la Fiduciaria La Previsora, por cuenta del Consejo Nacional Electoral, no fue notificada al demandante, lo cual, en principio, conllevaría a que no surtiera efectos jurídicos frente éste.

No obstante lo dicho, es evidente que el demandante tuvo conocimiento de la existencia de dicha orden, ya que la aportó en copia informal al proceso y, además, tal y como consta a folio 101 del cuaderno principal, autorizó al señor Segundo Carvajal Olivos para retirar, en su nombre, el cheque a él girado por la suma de veinticinco millones novecientos dieciocho mil pesos ($25.918.000.00), de donde se infiere claramente que estuvo conforme con dicho pago, máxime, se repite, si la orden de cobro fue presentada por el aquí demandante por la mencionada suma.

En consecuencia, el actor debió demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la orden de pago tantas veces mencionada, pues a través de ella se puso fin a la actuación administrativa, en la medida de que en ella se reconocieron los gastos en que incurrió aquél en la campaña electoral para alcalde, que culminó con las elecciones del 30 de octubre de 1994, lo cual constituye la manifestación de voluntad de la Administración, en el sentido de crear una situación jurídica de carácter particular y concreto en favor del demandante.

De otra parte, esta Corporación considera que lo prescrito en el artículo tercero de la Resolución núm. 06 de 20 de enero de 1995, en el sentido de que, “El pago de los gastos de reposición se efectuará a través del contrato de fiducia celebrado para tales efectos, todo ello en los términos señalados en la ley. El ordenador del gasto es el Registrador Nacional del Estado Civil”, reafirma una vez más que el acto de carácter particular y concreto fue la orden de pago externo núm. 045068 de 15 de marzo de 1995, dada por el Registrador Nacional del Estado Civil a la Fiduciaria La Previsora.

Finalmente, la Sala observa que si bien es cierto que el acto demandado es un acto de contenido general cuyo conocimiento corresponde en única instancia al Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128, numeral 1, del C.C.A., también lo es que no declarará la nulidad de todo lo actuado para conocer de la legalidad del mismo en acción de simple nulidad, dado que aún declarándose la nulidad de la Resolución núm. 06 de 1995 no procedería el restablecimiento del derecho solicitado por el actor, en la medida de que éste no deviene del mismo, sino del acto de contenido particular a través del cual se le dio aplicación al acto general y el cual no fue demandado.

Lo anterior, sin desconocer que la jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que se demande en acción de nulidad y restablecimiento del derecho un acto que, a pesar de tener un contenido general, produzca efectos de carácter particular, situación que, como ya se vió, no se presentó en el caso analizado, por no derivarse del mismo efecto particular alguno.

En consecuencia, la Sala considera que frente al acto particular y concreto contenido en la orden de pago externo el actor debió demandarlo en acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal y, frente al acto de contenido general, debió, o bien solicitar su inaplicación por inconstitucionalidad, como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, o bien demandarlo ante esta instancia en acción de simple nulidad, solicitando en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la prejudicialidad.

Corolario de lo todo lo expuesto es que la orden de pago externo núm. 045068 de 15 de marzo de 1995 goza de los elementos característicos de un acto administrativo de carácter definitivo, puesto que fue expedido por funcionario competente (Registrador Nacional del Estado Civil) y contiene una decisión obligatoria, que traduce la voluntad de dicho funcionario, cual fue reconocerle al actor la cantidad de veinticinco millones novecientos dieciocho mil pesos ($25.918.000.00), creando, de este modo, en ejercicio de su función administrativa, una relación jurídica consolidada, de carácter subjetivo, individual y concreto.

Así las cosas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el fallador de primera instancia en cuanto se inhibió para conocer del

fondo del asunto, pero por las razones expuestas en la presente providencia.


En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,


F A L L A


CONFIRMASE la sentencia recurrida en apelación, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de julio de 1998, por las razones antes expuestas.


En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.


COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.


Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha catorce de octubre de mil novecientos noventa y nueve.



JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente



OLGA INES NAVARRETE BARRERO